Предпосылкой к разработке законопроекта послужило дело, рассмотренное Высшим арбитражным судом РФ по иску агента Правительства РФ – компании ОАО «Росагроснаб» к Воронежской областной ассоциации крестьянских и фермерских хозяйств «Нива» о возврате задолженности перед государственной казной в размере 2,8 млн. рублей (Постановление Президиума ВАС РФ от 15.11.2011 № 14323/09).

Рассматривая дело, ВАС РФ обратился в Конституционный суд с просьбой оценить конституционность ряда норм бюджетного законодательства, отменивших срок исковой давности по требованиям в защиту интересов бюджета (п. 4 ст. 93.4 БК РФ, ч. 6 ст. 5 Федерального закона от 26.04.2007 № 63-ФЗ и ст. 116 Федерального закона от 19.12.2006 № 238-ФЗ).

Конституционный суд счел, что проверяемые нормы, в рамках рассматриваемого дела, не противоречат Конституции РФ, но обратил внимание на ряд важных аспектов. В частности, суд указал, что исковая давность не может быть безграничной (как это определено сейчас) и предложил законодателю установить конкретный срок давности по таким требованиям (Постановления КС РФ от 20.07.2011 № 20-П). Учитывая позицию Европейского Суда по правам человека в таких спорах, Конституционный суд определил и некие границы, в которых законодатель может определить новый срок давности. Такой срок не должен быть чрезмерно длительным (т.е. приводящим к утрате доказательств или иным образом лишающим ответчика возможности доказать свою позицию вследствие длительности срока). В то же время, суд высказался в поддержку увеличения продолжительности «бюджетного» срока по сравнению с общим сроком исковой давности. Для сравнения, КС РФ обратил внимание, что такой срок явно больше 4,5 лет, в течение которых уже применялся увеличенный срок давности до рассмотрения дела в ВАС РФ.

 

К процессу поиска наиболее подходящего срока давности практически сразу подключилось финансовое ведомство страны. Минфин России предлагал установить 30-ти летний срок исковой давности по бюджетным требованиям, ссылаясь на широкое применение аналогичного срока в законодательстве РФ. В частности, такой срок соответствует максимальному сроку реструктуризации денежных обязательств перед федеральным бюджетом (ст. 65 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2005 год») и максимальному сроку обращения облигаций внутренних облигационных займов Российской Федерации (приказ Минфина РФ от 03.11.2010 № 141н).

Предложение финансового ведомства по установлению 30-ти летнего срока давности представлялось вполне оправданным. Одним из основных принципов бюджетного финансирования на условиях возвратности является обеспечение возврата предоставленных средств в бюджет. Вместе с тем, малая продолжительность срока давности по искам о взыскании бюджетных средств будет способствовать снижению уровня возвратности госкредитов и других долгов перед казной.

Следует также учесть, что общий срок исковой давности в некоторых развитых странах также является более продолжительным, чем в России. Например, во Франции (ст. 2262 ФГК) и Германии (§ 196 ГГУ) общий срок давности также составляет 30 лет. Учитывая, что правовые системы Франции и Германии имеют много общего с российской правовой системой, подобное реформирование соответствовало основным задачам развития гражданского права в РФ.

Другое предложение Минфина заключалось в уточнении состава участников отношений по возврату бюджетных средств, а именно: предусматривалась возможность применения срока давности к требованиям организаций-агентов Правительства Российской Федерации. Подобное уточнение позволило бы всем организациям, выполняющим публично-значимую функцию агента Правительства, заявлять «бюджетные иски» в пределах увеличенного срока давности не опасаясь возникновения неопределенности и разночтений касательно подлежащего применению срока.

Аналитическая работа по анализу правовых последствий установления нового срока давности была проведена и агентами Правительства – Внешэкономбанком, ОАО «Росагроснаб», ОАО «Россельхозбанк», ОАО «МСП Банк». Однако, несмотря на все предпосылки к установлению 30-летнего срока давности, Правительство внесло законопроект о 5-летнем сроке. Причины установления более короткого срока исковой давности не очевидны. Отсутствие четкого обоснования Правительством своего нового решения не позволяет объективно оценить его преимущества.

 

Принятие поправки о новом «бюджетном» сроке давности может определенным образом повлиять на сложившуюся практику. Положения законопроекта «применяются к требованиям, по которым общий срок исковой давности, установленный гражданским законодательством, не истек на 1 января 2007 года, а также к требованиям, возникшим после 1 января 2007 года». Иными словами, действие нормы распространяется на требования, возникшие после 02.01.2004 или в более ранние периоды, если имел место перерыв или приостановление срока давности.

Указанная поправка согласуется с позицией КС РФ, изложенной в Постановлении от 20.07.2011, о возможности придания обратной силы увеличенному сроку исковой давности.

Минфин России при работе над поправкой предлагал ограничить начало действия увеличенного срока исковой давности 1990-м годом. Однако учитывая несоответствие таких предложений выводам Конституционного суда, а также их недостаточную определенность в законопроект соответствующие предложения не попали.

 

Счетной палатой Российской Федерации в отчете за 2011 год отмечается, что в настоящий момент «по-прежнему имеют место низкий уровень погашения задолженности по предоставленным бюджетным кредитам и бюджетным ссудам и значительный объем просроченной задолженности по ним (1264,1 млрд. рублей)». В этой связи, установление определенной продолжительности срока исковой давности должно стимулировать совершенствование процедуры оперативного и эффективного взыскания бюджетных средств с должников. В частности, повышению эффективности взыскания бюджетных средств могут способствовать привлечение для этих целей организаций - агентов Правительства РФ, а также повышение ответственности распорядителей бюджета, ответственных за возврат долгов.

Введение в бюджетное законодательство пятилетнего срока давности также влечет возможность списывать по-настоящему «неликвидную» задолженность некоторых получателей бюджетного финансирования, не имеющих ни имущества, ни каких-либо иных активов для того, чтобы рассчитаться с бюджетом. Такое «очищение» бюджетного учета должно положительно сказаться на ее использовании при планировании и исполнении бюджета, сделать бюджет более прозрачным.

В свою очередь, получатели госкредитов должны задаться вопросом обеспечения сохранности документов и иных доказательств в течение нового срока давности. Для защиты своих прав в судебных спорах с Минфином и его агентами такие должники не смогут ссылаться на отсутствие доказательств в связи с истечением сроков их хранения даже если закон и не требует хранить тот или иной документ в течение пяти лет. Одним из способов совершенствования системы архивного хранения документов является внедрение системы электронного документооборота, использование в работе электронно-цифровой подписи и других относительно новых информационных технологий.